IIGF觀點(diǎn) | 淺析“氣候風(fēng)險(xiǎn)全球盾”計(jì)劃

　　2022年11月14日，在埃及舉行的COP27沙姆沙伊赫氣候變化大會(huì)上，來自非洲、亞洲、太平洋和拉丁美洲的58個(gè)氣候脆弱經(jīng)濟(jì)體構(gòu)成的“脆弱二十國”集團(tuán)(V20)和世界七大發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)體構(gòu)成的七國集團(tuán)(G7)正式啟動(dòng)了氣候風(fēng)險(xiǎn)全球盾(Global Shield against Climate Risks，以下簡稱“Global Shield”)計(jì)劃，該計(jì)劃旨在通過提供工具、知識(shí)、金融支持等方式，幫助脆弱的發(fā)展中國家應(yīng)對氣候風(fēng)險(xiǎn)，減少由于氣候?yàn)?zāi)害導(dǎo)致的損失和損害?；诖?，本文將闡述氣候風(fēng)險(xiǎn)全球盾計(jì)劃的發(fā)展始末，分析其目前的框架結(jié)構(gòu)，并就此給出評價(jià)。
 

　　一、氣候風(fēng)險(xiǎn)全球盾計(jì)劃的發(fā)展始末
 

　　根據(jù)V20在2022年6月的報(bào)告來看，2000年至2019年期間，V20國家因氣候變化影響遭受的損失約為5250億美元。其中，非洲的溫室氣體排放僅占全球溫室氣體排放的3.8%左右，然而非洲國家每年應(yīng)對氣候變化的成本將近占據(jù)其GDP的3%至5%，在某些情況下甚至能達(dá)到15%。同時(shí)，V20國家近15億人口中有98%缺乏財(cái)務(wù)層面的氣候風(fēng)險(xiǎn)保障，這就意味著氣候?yàn)?zāi)害發(fā)生時(shí)，國家需要承擔(dān)相當(dāng)一部分脆弱群體的損失和損害成本。未來，在全球平均氣溫持續(xù)上升的情況下，極端氣候事件的頻率和強(qiáng)度會(huì)隨之增加，其造成損失和損害的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)進(jìn)一步升級(jí)，氣候脆弱國家所需要的承擔(dān)的成本可能會(huì)達(dá)到一個(gè)新的高度。根據(jù)Markandya和González-Eguino在2019年的研究，部分地區(qū)的發(fā)展中國家因氣候變化導(dǎo)致的損失和損害預(yù)計(jì)在2030年將達(dá)到2900至5800億美元，到2050年有可能增加至1.13至1.74萬億美元。
 

　　毋庸置疑的一點(diǎn)是，相對于發(fā)達(dá)國家，脆弱的發(fā)展中國家沒有足夠的經(jīng)濟(jì)能力和資源解決由于氣候變化導(dǎo)致的損失和損害。然而，基于溫室氣體的歷史排放責(zé)任，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)做出一些行動(dòng)支持這些發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。
 

　　2015年，在德國舉行的G7峰會(huì)上， 七國集團(tuán)發(fā)起了氣候風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)倡議(Initiative on Climate Risk Insurance，以下簡稱“InsuResilience”)，旨在進(jìn)一步推動(dòng)為發(fā)展中國家的人民和風(fēng)險(xiǎn)脆弱型資產(chǎn)創(chuàng)建有效的氣候風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)市場，提供相關(guān)的保險(xiǎn)計(jì)劃。該倡議的目標(biāo)是到2020年，讓發(fā)展中國家多達(dá)4億的最脆弱的群體獲得直接或間接的氣候風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)。
 

　　2017年，COP23波恩氣候變化大會(huì)上正式啟動(dòng)了InsuResilience氣候與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)金融與保險(xiǎn)全球合作伙伴關(guān)系(InsuResilience Global Partnership for Climate and Disaster Risk Finance and Insurance，以下簡稱“IGP”)。該伙伴關(guān)系建立在InsuResilience倡議的基礎(chǔ)上，旨在增強(qiáng)最脆弱群體對氣候變化和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力。它由二十國集團(tuán)(G20)和V20主導(dǎo)，動(dòng)員了來自私營部門、國際組織、民間社會(huì)和學(xué)術(shù)界等多個(gè)部門的力量，截至目前已有超過120位成員加入其中。
 

　　為了幫助脆弱群體更好地解決氣候?yàn)?zāi)害問題，該伙伴關(guān)系主要聚焦于以下幾項(xiàng)工作：(1)建立一個(gè)覆蓋全球范圍內(nèi)多方利益相關(guān)體的社群或社區(qū)，催生并推廣氣候和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)金融和保險(xiǎn)(Climate and Disaster Risk Finance and Insurance，CDRFI)方面的最佳實(shí)踐；(2)通過有效和協(xié)調(diào)的全球行動(dòng)，落實(shí)CDRFI方案；(3)通過建設(shè)能力以及獲得更多和預(yù)防災(zāi)害相關(guān)的專業(yè)知識(shí)、服務(wù)、產(chǎn)品和風(fēng)險(xiǎn)融資，促使政府、企業(yè)和家庭成為積極主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)管理者，并提高他們的風(fēng)險(xiǎn)管理能力；(4)建立一個(gè)涵蓋可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)保護(hù)、減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、氣候服務(wù)和氣候變化適應(yīng)社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)，確保在國際論壇和國內(nèi)系統(tǒng)中，將風(fēng)險(xiǎn)融資納入全面的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理辦法中；(5)基于一套商定的原則，采取貧困人群受益的策略，將人民的需求放置在風(fēng)險(xiǎn)融資的中心位置。通過IGP，2021年就已有將近1.5億脆弱群體受益于CDRFI方案。
 

　　然而，在氣候形勢越發(fā)嚴(yán)峻的情況下，金融保護(hù)還不夠系統(tǒng)、連貫和持續(xù)，同時(shí)，由于救災(zāi)資金主要是事后進(jìn)行安排，其所帶來的時(shí)效延誤問題導(dǎo)致了應(yīng)對災(zāi)害成本的增加，因此需要出臺(tái)更多更好的氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)措施和機(jī)制。為了在災(zāi)害發(fā)生之前或者之后迅速可靠地向脆弱的發(fā)展中國家提供幫助，使面臨氣候風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展中國家能夠迅速、有效地獲得資金支持，德國在擔(dān)任G7主席國期間，發(fā)起了“氣候風(fēng)險(xiǎn)全球盾”計(jì)劃，并得到了七國集團(tuán)的一致支持。
 

　　2022年10月14日，V20和G7就應(yīng)對損失和損害達(dá)成金融保護(hù)合作協(xié)議，確認(rèn)了Global Shield計(jì)劃的最終細(xì)節(jié)，并在11月舉行的COP27上正式推出了氣候風(fēng)險(xiǎn)全球盾計(jì)劃。目前，Global Shield計(jì)劃的首批接受者主要包括孟加拉國、哥斯達(dá)黎加、斐濟(jì)、加納、巴基斯坦、菲律賓和塞內(nèi)加爾等國家。
 

　　二、氣候風(fēng)險(xiǎn)全球盾計(jì)劃的構(gòu)成
 

　　在COP27上，德國計(jì)劃向Global Shield提供1.7億歐元，幫助低收入和脆弱國家解決氣候?yàn)?zāi)難帶來的損失和損害問題，其中，8400 萬歐元用作Global Shield的核心資金，其他資金用于支持相關(guān)的氣候風(fēng)險(xiǎn)融資工具。加拿大、愛爾蘭和丹麥等國家迄今已承諾為該計(jì)劃提供4000萬歐元，美國也表示支持Global Shield。
 

　　在吸取了IGP的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，Global Shield計(jì)劃將會(huì)提供預(yù)先安排的金融、保險(xiǎn)和社會(huì)保護(hù)機(jī)制。綜合來看，主要建立在以下四個(gè)元素的基礎(chǔ)上——1)強(qiáng)化G7、V20和其他氣候脆弱經(jīng)濟(jì)體之間關(guān)于金融保護(hù)方面的合作，匯集緊急資源幫助縮小風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)差距；2)在全球CDRFI架構(gòu)內(nèi)加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，確保不同機(jī)構(gòu)和捐助者在全球、區(qū)域和國家層面努力的一致性；3)通過一個(gè)全球性的、靈活的、協(xié)作的融資結(jié)構(gòu)，動(dòng)員和匯集不同來源的資金，同時(shí)采用更加系統(tǒng)的辦法來縮小需要彌補(bǔ)的差距；4)在氣候風(fēng)險(xiǎn)日益增加的情況下實(shí)現(xiàn)持續(xù)性的保護(hù)，在短期內(nèi)推廣現(xiàn)有的成功的CDRFI方案，中長期編制針對具體國家的、基于具體需求的CDRFI方案，包括增加保費(fèi)和資本支持等。
 

　　該計(jì)劃重在保障貧窮及脆弱的群體，為他們提供更好的財(cái)務(wù)幫助以及更快、更可靠的災(zāi)前預(yù)防措施和災(zāi)后響應(yīng)機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)高效地避免、減少和解決氣候變化加劇帶來的損失和損害。因此，不論在任何情況下，都將優(yōu)先滿足最貧窮和脆弱群體的需求。Global Shield計(jì)劃將會(huì)通過透明的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，包括貧困水平或貧困發(fā)生率、易受災(zāi)害影響程度等，明確哪些國家具備接受幫助的資格。
 

　　Global Shield的組成部分很大程度上參考了IGP的框架構(gòu)成。根據(jù)擬議的Global Shield的構(gòu)成，其在組織方面建立了高級(jí)別咨詢小組(GS HLCG)、全球服務(wù)協(xié)調(diào)中心(GS Coordination Hub)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，工作機(jī)制方面核心制定了國家間對話(In-Country Dialogue)的機(jī)制，并設(shè)計(jì)建立了多方互補(bǔ)的融資平臺(tái)，以最大程度發(fā)揮各類資金和金融工具的作用，實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效。
 

　　GS HLCG是在參考IGP HLCG的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)監(jiān)督Global Shield計(jì)劃，并提供戰(zhàn)略指導(dǎo)的單位，具體職能包括批準(zhǔn)開發(fā)各國選擇的CDRFI一攬子支持計(jì)劃、向各國提供政治聲明，以為CDRFI一攬子支持計(jì)劃提供資金幫助等。GS Coordination Hub由改革后的IGP計(jì)劃聯(lián)盟(PA)、建立在IGP秘書處基礎(chǔ)上的GS秘書處和技術(shù)咨詢組(TAG)構(gòu)成，主要負(fù)責(zé)總體技術(shù)工作，并在國家間對話的基礎(chǔ)上進(jìn)行全球范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)以及為GS HLCG提供對策。后續(xù)，上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)的成員或?qū)⑦M(jìn)一步增加。國家間對話這一機(jī)制設(shè)計(jì)的主要目的是確定具體國家的CDRFI需求、差距和干預(yù)措施的選擇，吸引對于CDRFI的更廣泛的支持，促進(jìn)CDRFI一攬子支持計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。
 

　　從融資渠道來看，Global Shield計(jì)劃涵蓋了三個(gè)互補(bǔ)性的融資平臺(tái)，包括全球盾解決方案平臺(tái)(GS-SP)、全球盾融資機(jī)制(GS-FF)以及CVF和V20聯(lián)合多方捐助者基金(V20JMDF)。其中，GS-SP由法蘭克福學(xué)院主辦、InsuResilience Solutions Fund(ISF)管理團(tuán)隊(duì)管理，是Global Shield最主要的融資工具，將為廣泛的支持工作提供贈(zèng)款，包括詳盡的風(fēng)險(xiǎn)分析和能力建設(shè)、CDRFI解決方案的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、保費(fèi)補(bǔ)貼和資本支持等。GS-FF是由世界銀行為項(xiàng)目提供的主要融資工具，用于支持在風(fēng)險(xiǎn)融資、社會(huì)保護(hù)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)紓解、市場開發(fā)等領(lǐng)域的項(xiàng)目。它將通過世界銀行項(xiàng)目或者是其他的合作伙伴(包括聯(lián)合國機(jī)構(gòu)和多邊開發(fā)銀行)的項(xiàng)目向發(fā)展中國家提供贈(zèng)款，為遭受氣候?yàn)?zāi)害影響的脆弱群體提供協(xié)調(diào)一致的金融支持。盡管需要遵循世界銀行的相關(guān)政策，但GS-FF資助的活動(dòng)類型具有高度的靈活性，將支持Global Shield計(jì)劃的實(shí)施。V20JMDF是一個(gè)自愿的、涉及多利益相關(guān)體的戰(zhàn)略性的財(cái)務(wù)工具，致力于提高氣候脆弱論壇(CVF)和V20國家在氣候減緩和氣候適應(yīng)方面實(shí)施氣候行動(dòng)相關(guān)的重要優(yōu)先事項(xiàng)的能力。該基金努力支持與經(jīng)濟(jì)和金融相關(guān)的干預(yù)措施，例如支持損失和損害融資計(jì)劃、保費(fèi)補(bǔ)貼和資本支持等。
 

　　從具體的資金支持工具來看，主要分為家庭和企業(yè)層面以及國家政府、人道主義機(jī)構(gòu)和非政府組織層面。從家庭和企業(yè)層面來說，工具主要包括生計(jì)保護(hù)、社會(huì)保護(hù)制度、牲畜和作物保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、業(yè)務(wù)中斷保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和信貸擔(dān)保等。從國家政府、人道主義機(jī)構(gòu)和非政府組織層面來說，資金將通過保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移產(chǎn)品、信貸和贈(zèng)款機(jī)制、債券等融資工具等方式流入，并確保在脆弱群體和社區(qū)需要時(shí)提供支持。
 

　　三、關(guān)于“氣候風(fēng)險(xiǎn)全球盾”的評價(jià)
 

　　綜合來看，Global Shield計(jì)劃側(cè)重于對氣候?yàn)?zāi)害事件進(jìn)行提前規(guī)劃、落實(shí)資金安排，相較于事后應(yīng)對措施可以盡量在災(zāi)害發(fā)生的早期進(jìn)行及時(shí)應(yīng)對，減少后續(xù)可能產(chǎn)生的損失和損害。其次，資金支持的舉措廣泛覆蓋了家庭、企業(yè)、政府、社會(huì)組織等各個(gè)主體。對于受氣候?yàn)?zāi)害影響嚴(yán)重的脆弱群體來說，Global Shield計(jì)劃能夠幫助他們覆蓋一部分損失和損害的成本。
 

　　然而，針對Global Shield，存在很多“質(zhì)疑”的聲音。
 

　　就計(jì)劃本身來看，資金的具體分配方式、后續(xù)使用情況如何公開化和透明化、如何真正使脆弱人群受益等細(xì)節(jié)問題還未明確。發(fā)展中國家是否能通過該計(jì)劃減少損失和損害、提前的資金安排能否順利落實(shí)到位也是后續(xù)需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。
 

　　其次，Global Shield包含了大量的保險(xiǎn)計(jì)劃，這一點(diǎn)的可行性也令人們存有疑慮。對于遭受氣候?yàn)?zāi)害的脆弱國家來說，如果G7國家和相關(guān)國際組織不能夠全面覆蓋這些保險(xiǎn)的保費(fèi)，那么該計(jì)劃將會(huì)增加脆弱國家的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，而作為需要幫助的對象，保險(xiǎn)計(jì)劃這個(gè)形式可能會(huì)不太合適；對于保險(xiǎn)公司來說，追求利益最大化會(huì)導(dǎo)致他們天然抗拒災(zāi)害頻發(fā)的國家的參與，或是盡可能減少需要賠付的數(shù)額、減緩賠付的進(jìn)程。然而，災(zāi)害頻發(fā)的國家作為最應(yīng)該關(guān)注的對象，需要在氣候極端事件發(fā)生時(shí)獲得大額、迅速的資金支持。
 

　　最后，Global Shield致力于解決最脆弱國家的損失和損害問題，但在一定程度上會(huì)起到負(fù)面影響。首先可以明確的是，剛剛成立的“損失和損害”基金是目前來說解決這一問題的最主要和最合適的途徑，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家對脆弱的發(fā)展中國家直接的資金支持。然而，雖然“損失和損害”基金在COP27上成功設(shè)立，但具體的資金安排尚未落實(shí)。在此情況下，過多的損失和損害相關(guān)的制度設(shè)立和計(jì)劃安排有可能會(huì)干擾該基金的落實(shí)進(jìn)度。未來，在推動(dòng)損失和損害問題解決的過程中，Global Shield應(yīng)該作為“損失和損害”基金的補(bǔ)充性計(jì)劃，起到輔助的作用，而不能“喧賓奪主”。
 

　　原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 淺析“氣候風(fēng)險(xiǎn)全球盾”計(jì)劃